党领导法治建设的经验与启示

　　中共司法部党组

　　法治兴则国兴，法治强则国强。建党百年，既是我们党领导人民迎来从站起来、富起来到强起来伟大飞跃的一百年，也是我们党领导人民不断追求法治、探索法治、建设法治、推进法治、厉行法治，迎来坚持全面依法治国、建设社会主义法治国家的一百年。站在建党百年的伟大历史节点上，深入回顾和总结党领导法治建设的光辉历程和历史经验，对开启第二个百年奋斗目标新征程，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要理论和实践价值。

　　一、党领导法治建设的历史回顾

　　党历来重视法治建设。100年来，我们党推进法治建设的决心意志坚如磐石，在革命、建设、改革各个时期接力推进、矢志不渝，成功开辟了一条符合中国国情、赢得人民拥护、具有显著优势的中国特色社会主义法治道路。

　　（一）新民主主义革命时期

　　建党之初，我们党就把法治作为开展斗争、团结民众、争取权利的有力武器。早在1922年，党中央在《中国共产党对于时局的主张》中便提出了改良司法制度，废止肉刑，承认妇女在法律上与男子有同等的权利等主张。土地革命时期，1928年，毛泽东在井冈山革命根据地主持制定了《井冈山土地法》，这是我们党颁布实施的第一部土地法，改变了几千年来地主剥削农民的封建土地关系。1931年中华苏维埃共和国临时中央政府成立后，陆续制定颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》以及刑法、民法、婚姻法、经济法等方面的法律法令120多部，初步建立起具有鲜明阶级性的法律体系。其中，《中华苏维埃共和国宪法大纲》是第一部真正属于劳动人民的宪法性文件。抗日战争时期，党领导建立陕甘宁边区政权，先后制定了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》以及《陕甘宁边区政府组织条例》《陕甘宁边区选举条例》《陕甘宁边区各级参议会组织条例》等一系列法律法令，对根据地政权建设作了具体规定。边区政府还制定颁布了关于土地、婚姻、水利、垦荒等方面的法令以及打击金融犯罪、惩治贪污腐败等一系列刑事法律，并建立起一套完整的司法机构和制度体系。1941年，党中央正式发布《陕甘宁边区施政纲领》，确立了党在政治、经济、军事、文化、教育、卫生等方面的基本纲领，为边区实行民主政治和其他方针政策提供了根本依据和准则。同时，我们党还创造并推广了“马锡五审判方式”，实行审判与调解相结合，方便人民诉讼，人民调解制度也在这一阶段逐渐形成。解放战争时期，党领导陕甘宁边区政权制定了《陕甘宁边区宪法原则》，明确规定了在政权组织、人民权利、司法、经济、文化方面应遵循的宪法原则。1947年10月，党中央批准发布《中国土地法大纲》，明确规定“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”，这是一个彻底反封建的土地革命纲领，也是抗日战争胜利后党颁布的第一个关于土地制度改革的纲领性文件。1948年9月，华北人民政府正式成立，下设司法部、华北人民法院、华北人民监察院等机构，为中央人民政府的建立在组织上作了准备，并先后制定颁布了200多项关于政治、经济、文化等各方面的法律法规。新中国成立前夕，中共中央发出《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》，彻底废除了国民党政府的旧法统，为新中国的法制建设清除了障碍、奠定了基础。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，规定中华人民共和国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，政体是实行民主集中制的人民代表大会制度。

　　这一时期，我们党在开展革命、浴血奋战的同时，也在围绕巩固革命成果、建立统一战线、促进革命斗争等方面开展了丰富的法制理论和实践探索，为新中国成立后开展社会主义法治建设积累了宝贵经验。

　　（二）社会主义革命和建设时期

　　1949年10月1日，中华人民共和国的成立，开启了中国法治建设的新纪元。新中国成立初期，我们党在废除旧法统的同时，积极运用新民主主义革命时期根据地法制建设的成功经验，抓紧建设社会主义法治，初步奠定了社会主义法治的基础。从新中国成立到1954年，我们党领导人民制定了中央人民政府组织法以及地方各级人民政府、各界人民代表会议的组织通则，规范了国家机关的组织和职权，还制定了婚姻法、工会法、土地改革法、惩治反革命条例、惩治贪污条例、劳动保险条例等一系列法律法令，对巩固新生的共和国政权、维护社会秩序和恢复国民经济，发挥了重要作用。同时制定了《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》《地方各级人民检察署组织通则》等，确定了我国审判制度、检察制度各项基本内容，各级人民法院、人民检察院陆续成立。1953年举行中国历史上第一次大规模普选，选举基层人民代表大会代表，并逐级召开地方各级人民代表大会。1954年9月，一届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法》（“五四宪法”）。这是在《共同纲领》基础上制定的中华人民共和国第一部宪法，以根本法的形式确立了新中国的根本政治制度、经济制度和立法、行政、司法体制，规定了公民的权利和自由，确立了国家法制的基本原则，为我国社会主义民主法制建设奠定了坚实基础。以宪法为指引，全国人民代表大会、国务院、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会、人民法院、人民检察院等各项组织法制定实施，对我国政权建设和制度建设具有开创性意义。1956年，党的八大作出了国内社会主要矛盾“已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”的重大判断，提出“必须进一步加强人民民主的法制，巩固社会主义建设的秩序。国家必须根据需要，逐步地系统地制定完备的法律”。

　　这一时期，我们党高度重视发挥法治在推进社会主义建设中的重要作用，不断完善国家制度体系和法律制度体系，构筑起较为完整的立法、行政、司法体系，为巩固革命胜利成果，建立社会主义革命和建设时期的政治、经济、社会与法律秩序，为各项社会民主改革运动顺利进行提供了有力保障。

　　（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期

　　1978年至20世纪80年代末，我国法治建设进入恢复和重建阶段。1978年年底，党的十一届三中全会总结我国民主法制建设经验，特别是吸取“文化大革命”中法制遭到严重破坏的沉痛教训，提出“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，发展社会主义民主、健全社会主义法制成为我们党长期坚持的重大方针。在这一方针指导下，刑法、刑事诉讼法、民法通则、民事诉讼法、行政诉讼法、选举法、国家机关组织法、中外合资经营企业法等一大批保障人民民主、规范国家政权组织机构和经济社会秩序、打击违法犯罪、推进改革开放的法律法规先后制定实施，从根本上改变了许多重要领域长期以来“无法可依”的局面；“文化大革命”期间基本瘫痪的司法、执法和法律服务机构得到恢复和重建，司法制度、律师制度等逐步恢复建立；启动了改革开放以来首次国务院机构改革；首次批准13个设区的市享有地方立法权；法学教育蓬勃发展，加快培养法学法律人才，全民法律素质和法治意识逐步提升。1982年12月4日，《中华人民共和国宪法》（即“现行宪法”）公布施行。现行宪法确立了党的十一届三中全会之后的路线方针政策，把集中力量进行社会主义现代化建设规定为国家的根本任务，就社会主义民主法制建设作出一系列规定，为改革开放和社会主义现代化建设提供了有力法制保障。

　　20世纪90年代，中国开始全面推进社会主义市场经济建设。1993年，党的十四届三中全会首次提出要建立和完善社会主义市场经济法律体系。1997年，党的十五大将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略。1999年3月，九届全国人大二次会议把“实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法。2001年中国加入世界贸易组织，此前，全国部署开展了大规模的清理地方性法规、地方政府规章和其他政策措施工作，进一步带动社会主义市场经济法律体系健全完善。中国法治建设迈入全新发展阶段。

　　进入21世纪，党在深入推进法治建设进程中将依法执政确立为党治国理政的基本方式，并提出了要把依法治国与以德治国紧密结合起来的法治理念。2002年，党的十六大强调：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。2004年，党的十六届四中全会明确提出“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”。2007年，党的十七大提出，依法治国是社会主义民主政治的基本要求，强调要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。在这一阶段，依法行政成为政府运行的基本准则，2004年，《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施，明确了此后10年全面推进依法行政的主要任务和措施；立法工作取得重大进展，行政许可法、政府采购法、反垄断法、物权法、突发事件应对法、食品安全法等一大批规范政府行为、促进经济发展、维护社会稳定、保障民生福祉的重要法律法规陆续出台。2011年3月，十一届全国人大四次会议宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。

　　这一时期，我们党深刻总结我国社会主义法治建设的经验和教训，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，把依法行政确定为政府运行的基本准则，有力保障和推动了改革开放和社会主义现代化建设。

　　二、党领导法治建设进入新时代

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从关系党和国家前途命运的战略全局出发，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，作出一系列重大决策部署，推动法治建设取得历史性成就、发生历史性变革，引领法治中国建设进入新时代。

　　（一）形成习近平法治思想。2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议召开，确立了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位。党的十八大以来，习近平总书记以马克思主义政治家、思想家、战略家的深刻洞察力和理论创造力，深刻回答了新时代为什么全面依法治国、怎样全面依法治国等一系列重大问题，创造性提出了关于全面依法治国的一系列具有原创性、标志性的新思想新理念新战略，形成了习近平法治思想，其核心要义集中体现为“十一个坚持”，为建设法治中国指明了方向。习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化最新成果，是中国特色社会主义法治理论的重大创新发展，是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南。

　　（二）党对法治建设的领导全面加强。修改《中国共产党章程》，将建设中国特色社会主义法治体系写入党章，进一步保证全面依法治国的正确方向。组建中央全面依法治国委员会，充分发挥党在全面依法治国中总揽全局、协调各方的作用，加强党对全面依法治国的统一领导、统一部署、统筹推进。印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，明确县级以上地方党政主要负责人作为推进法治建设第一责任人，要切实履行法治建设重要组织者、推动者和实践者的职责。

　　（三）党对法治建设的顶层设计基本形成。坚持目标导向，实施规划引领，党推进法治建设的步伐坚实有力。党的十八届四中全会对推进全面依法治国进行专题研究部署，提出了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标。党的十九大明确提出到2035年“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”，确立了新时代法治中国建设的路线图、时间表。党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力作出专门部署、提出更高要求。《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》印发实施，共同构建起新时代中国特色社会主义法治建设的顶层设计，确立了全面依法治国的总蓝图、路线图、施工图。

　　（四）宪法法律权威得到有效维护。把每年12月4日设立为国家宪法日，连续开展国家宪法日活动，在全社会弘扬宪法精神。健全落实宪法宣誓制度，激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法。依据宪法规定实施特赦。制定国歌法，落实宪法规定的关于国家象征和标志的重要制度。2019年、2020年先后两次作出关于授予国家勋章和国家荣誉称号的决定，充分发挥党和国家功勋荣誉表彰的精神引领、典型示范作用。健全规范性文件备案审查制度，把各类法规、规章、司法解释和各类规范性文件纳入备案审查范围，加强备案审查制度和能力建设，实行有件必备、有备必审、有错必纠。

　　（五）以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更加完备。坚持科学立法、民主立法，中国特色社会主义法律体系不断完善，为推进国家治理体系和治理能力现代化、满足人民群众对美好生活新期待提供了重要保障。2018年3月，《中华人民共和国宪法修正案》表决通过，把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法。完成新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律——民法典编纂。为维护国家主权、安全、发展利益，就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制以及完善香港特别行政区选举制度等作出决定，制定香港特别行政区维护国家安全法，修订香港基本法附件一和附件二，确保香港长治久安和长期繁荣稳定。围绕贯彻新发展理念、构建新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化，制定监察法、外商投资法、生物安全法、数据安全法、个人信息保护法、优化营商环境条例、市场主体登记管理条例等一大批重要法律法规。截至2021年6月，我国共有现行有效法律281件，行政法规610件，地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规12000余件。立法体制机制更加健全，公众参与立法覆盖面不断扩大，科学立法、民主立法、依法立法扎实推进。

　　（六）法治政府建设成效显著。连续出台《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，系统谋划、接力推进，努力实现法治政府建设率先突破。先后部署开展法治政府建设全面督察和第一批全国法治政府建设示范创建活动，形成法治政府建设“两手抓”推进机制。“放管服”改革持续推进、成果丰硕，我国营商环境不断优化。到2020年年底，国务院围绕协同推进“放管服”改革，先后取消和下放国务院部门行政审批事项的比例达47%，彻底终结非行政许可审批，压减国务院部门行政审批中介服务事项达71%。工商登记前置审批事项压减87%。地方各级行政机关严格执行《重大行政决策程序暂行条例》，行政决策公信力不断提升。行政执法体制改革深入推进，行政执法“三项制度”全面推行，严格规范公正文明执法水平普遍提高。行政复议化解行政争议主渠道作用有力彰显，五年来全国各级行政复议机关共受理复议申请92.1万件，直接纠错率为15.19%。

　　（七）社会主义司法制度不断完善。司法责任制改革全面推开，人员分类管理改革全面完成，法官检察官办案主体地位逐步确立，司法权力运行制约监督机制更加优化，司法机关依法独立公正行使职权得到有效保障。以审判为中心的刑事诉讼制度改革稳步推进，认罪认罚从宽制度不断完善，刑事案件律师辩护全覆盖试点有序开展。人权司法保障水平进一步提升，收容教育制度被废止，错案防止、纠正、责任追究机制不断健全，罪刑法定、疑罪从无等法律原则得到严格落实，一批冤假错案得以昭雪。刑罚执行机制日趋健全，减刑、假释、暂予监外执行得到有力规范。司法公开全面深化，便民利民服务管理制度措施不断丰富，立案登记制全面施行，“立案难”情况得到有效缓解。检察机关公益诉讼改革持续推进。通过人民陪审员制度改革、人民监督员制度试点不断拓宽人民群众有序参与司法渠道。

　　（八）法治社会建设迈入新阶段。各级党政领导干部运用法治思维和法治方式能力持续提升，更加积极主动带头尊法学法守法用法。“七五普法”工作圆满完成，“八五”普法启动实施。宪法学习宣传教育扎实开展，覆盖50多家单位的《中央国家机关普法责任清单》印发实施，“谁执法谁普法”的普法责任制广泛实行，法治文化阵地建设不断加强，全社会法治观念明显提升。“十三五”期间，深入推进公共法律服务实体、热线、网络三大平台融合发展，建成公共法律服务中心（工作站、点）57万个；律师行业党的建设进一步加强，基层党组织基本实现全覆盖，律师事务所达到3.4万余家，律师队伍发展到50多万人，每年办理各类法律事务超过1000万件；公证机构事业体制改革持续深化，全国公证机构达到2900多家，公证员1.3万多人；全国办理法律援助案件近640万件，受援人达800万余人次；司法鉴定管理体制机制进一步健全完善，完成鉴定业务1167万余件；全国260多家仲裁委员会共处理案件188万余件，案件标的额3万多亿元。坚持创新发展新时代“枫桥经验”，“十三五”期间全国人民调解组织每年调解矛盾纠纷达900万余件。社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制更加健全，人民调解、行政调解、行业性专业性调解、司法调解协调联动的大调解工作格局逐步建立，通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率大幅提升。

　　（九）党内法规制度建设深入推进。党的十八大以来，以党章为根本遵循，修订、出台了一批标志性、关键性、基础性的法规制度，使党内法规与国家法律协调衔接，依规治党和依法治国相互促进。制定《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，为党内法规制度体系建设提供基本依据和规范。印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，将加强党内法规制度建设作为全面从严治党的长远之策、根本之策。截至2021年6月底，全党现行有效党内法规共3615部，其中，党中央制定的中央党内法规211部，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规163部，省（自治区、直辖市）党委制定的地方党内法规3241部，已经形成了比较完善的党内法规体系。

　　（十）法治服务保障党和国家事业全局的地位作用有力彰显。法治在党和国家事业全局中的引领、规范、保障作用愈发突出。抗击新冠肺炎疫情中，推动野生动物保护法、动物防疫法等法律法规制定修改，依法严厉打击暴力伤医、制假售假、妨碍疫情防控等违法犯罪行为，在处置重大突发事件中切实提高依法执政、依法行政水平。保障国家机构改革、“放管服”改革、自由贸易试验区建设等顺利实施，全国人大常委会、国务院通过一系列授权改革决定，修改、废止一批法律法规。围绕服务和保障国家重大发展战略，制定关于支持海南全面深化改革、雄安新区建设、深圳建设社会主义先行示范区等法治保障意见。助力打赢三大攻坚战，制定修改大气污染防治法、土壤污染防治法、保障农民工工资支付条例等重要法律法规，严厉打击危害金融安全、破坏生态环境、挪用扶贫资金等违法犯罪行为，妥善审理征地补偿、移民搬迁、就业医疗等涉民生领域案件，为统筹推进疫情防控和经济社会发展提供有力法治保障和有效法律服务。

　　三、党领导法治建设的经验与启示

　　党领导社会主义法治建设的经验和教训使我们深刻认识到，法治是治国理政不可或缺的重要手段。只有在党的领导下推进法治建设，才能为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障，也只有坚持推进法治、厉行法治，才能顺利实现建设社会主义现代化强国奋斗目标。

　　第一，始终坚持党对法治建设的领导。把党的领导贯彻到法治建设全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。习近平总书记指出：“党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。”党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。

　　第二，始终坚持以人民为中心的根本立场。习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”法治的根基在人民。百年来，正是由于我们党始终在法治建设中践行为中国人民谋幸福的初心使命，坚持法治为了人民、依靠人民，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉作为法治建设的最高目标，法治建设才能始终焕发出旺盛的生命力。

　　第三，始终坚持推进马克思主义法治理论中国化。回顾建党历程，贯穿始终的制胜法宝就是始终坚持马克思主义对党的各项事业发展的根本指导作用。长期以来，我们党坚持将马克思主义基本原理与中国法治实践相结合，接力推进马克思主义法治理论中国化，指导党和国家法治建设取得丰硕成果。立足新发展阶段，我们必须深入学习贯彻习近平法治思想这一马克思主义法治理论中国化的最新成果，坚持和发展中国特色社会主义法治理论，为法治中国建设提供强大的理论支撑。

　　第四，始终坚持走中国特色社会主义法治道路。全面推进依法治国，必须走对路。习近平总书记指出：“走什么样的法治道路、建设什么样的法治体系，是由一个国家的基本国情决定的。”推进法治建设，必须从我国实际出发，同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，既不能罔顾国情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规。既注意借鉴国外的有益经验，又立足于中国国情，不照搬别国的法律制度和政治体制。

　　第五，始终坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治。我们始终坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，推动改革和法治相辅相成、相伴而生。历史实践充分证明，坚持改革和法治同步推进，既为全面深化改革提供了有力保障，也为全面依法治国提供了不竭动力。

　　第六，始终坚持法治服务保障党和国家事业大局。历史和实践充分证明，法治在党领导的革命、建设、改革历程中发挥了重要作用，不仅是开展革命和建设、巩固革命和建设成果的有力武器，也是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。立足新发展阶段，我们必须将法治建设放在党和国家事业全局中谋划推进，为中国之治提供最基本最稳定最可靠的法治保障。