违法燃放烟花爆竹行政处罚案例指导解析

　　                                     （执法办案单位：石家庄市深泽县留村乡人民政府）

　　一、基本案情

　　2020年8月25日中午12时21分，石家庄市深泽县留村乡人民政府综合行政执法队（以下简称综合执法队）执法人员在日常检查中发现，留村乡西北留村张某的舅舅家正在办丧事，并燃放了烟花爆竹，在村内胡同中发现燃放数量较少的二踢脚、烟花喷子和大地红花炮。综合执法队执法人员及时到场制止，进行了现场检查和拍照取证，并当场作出了责令改正通知。同时，告知其采取文明低碳方式举办丧事，减少燃放烟花爆竹的污染，对其宣传政府关于禁放烟花爆竹的规定和要求。由于当事人张某在禁止时段和区域内燃放烟花爆竹的违法行为经查属实，留村乡政府依法对其作出行政处罚。

　　二、处理结果

　　留村乡政府于8月25日下午予以立案；8月26日上午，对张某进行了询问，制作了询问笔录；调查终结后，于8月27日，作出了《行政处罚事先告知书》，告知了当事人陈述申辩权和听证权；8月31日，在当事人未进行陈述申辩、未申请听证的情况下，进行了重大行政执法决定法制审核和集体讨论。2020年9月4日，留村乡政府对张某作出“罚款五百元”的行政处罚，并于当日送达了《行政处罚决定书》。张某于9月10日主动履行了行政处罚决定。9月11日，留村乡政府综合执法队进行了复查复核，并于当日结案。

　　三、法律适用

　　3.1违法行为的认定依据

　　3.1.1《中华人民共和国大气污染防治法（修订）》第八十二条第二款“禁止生产、销售和燃放不符合质量标准的烟花爆竹。任何单位和个人不得在城市人民政府禁止的时段和区域内燃放烟花爆竹”。

　　3.2违法行为的处罚依据

　　3.2.1《中华人民共和国大气污染防治法（修订）》第一百一十九条第三款“违反本法规定，在城市人民政府禁止的时段和区域内燃放烟花爆竹的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门依法予以处罚”。

　　3.2.2《河北省大气污染防治条例》第八十七条“违反本条例规定，露天焚烧秸秆、落叶、枯草等产生烟尘污染的物质，在禁止燃放区域或者重污染天气应急响应时燃放烟花爆竹，或者在人口集中地区对树木、花草喷洒剧毒、高毒农药的，由县级以上人民政府确定的监督管理部门责令改正，并可以处五百元以上二千元以下罚款”。

　　3.2.3《石家庄市大气污染防治条例(修订)》第七十八条“违反本条例规定，露天焚烧秸秆、落叶、枯草等产生烟尘污染的物质，在禁止燃放区域燃放烟花爆竹的，由市、县级以上人民政府确定的监督管理部门责令改正，并处五百元以上二千元以下的罚款”。

　　3.3行政处罚自由裁量权适用

　　《留村乡行政处罚事项自由裁量基准》第三条“非重污染天气应急响应期间，在禁止燃放时段和区域内燃放烟花爆竹，且数量较少的，处以500元以上1000元以下罚款”。

　　3.4本案涉及的其他法律依据

　　3.4.1违法燃放烟花爆竹的其他法律依据

　　3.4.1.1违法行为的认定依据。《烟花爆竹安全管理条例》第三十条第七款“禁止在下列地点燃放烟花爆竹：（七）县级以上地方人民政府规定的禁止燃放烟花爆竹的其他地点”。

　　第二十八条“燃放烟花爆竹，应当遵守有关法律、法规和规章的规定。县级以上地方人民政府可以根据本行政区域的实际情况，确定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时间、地点和种类”。

　　3.4.1.2违法行为的处罚依据。《烟花爆竹安全管理条例》第四十二条第二款“在禁止燃放烟花爆竹的时间、地点燃放烟花爆竹，或者以危害公共安全和人身、财产安全的方式燃放烟花爆竹的，由公安部门责令停止燃放，处100元以上500元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚”。

　　3.4.2地方人民政府规定禁放区域和时间的法律依据

　　3.4.2.1《中华人民共和国大气污染防治法（修订）》第八十二条第二款（详见3.1.1）、第一百一十九条第三款（详见3.2.1）

　　3.4.2.2《河北省大气污染防治条例》第五十五条第一款“设区的市人民政府根据实际需要规定烟花爆竹禁售、禁放或者限售、限放的区域和时间，逐步扩大烟花爆竹的禁止燃放区域，严格限制燃放时间、品种，减少烟花爆竹燃放污染”。

　　3.4.2.3《石家庄市大气污染防治条例（修订）》第五十八条第一款“市、县级人民政府根据实际需要规定烟花爆竹禁售、禁放或者限售、限放的区域和时间，严格限制燃放时间、品种，减少烟花爆竹燃放污染”。

　　据此，2020年《深泽县人民政府关于禁止生产、储运、销售、燃放烟花爆竹的通告》规定：一、全县域、全年禁止生产、储运、销售、燃放烟花爆竹；二、任何单位或个人违反本通告生产、储运、销售、燃放烟花爆竹的，由公安、住建等有关职能部门及各乡镇责令停止违法行为，并依法查扣、处罚。

　　四、执法示范点

　　4.1以正确行使管辖权，确保主体适格。

　　本案中，存在两个行政机关同时具有管辖权的情形。一是乡镇人民政府。依据河北省下放乡镇和街道行政处罚事项，留村乡政府具有管辖权，可以根据大气污染防治法律、法规进行执法。二是公安机关。按照《烟花爆竹安全管理条例》的规定（详见3.4.1），公安机关也具有管辖权，可以依据《烟花爆竹安全管理条例》进行执法。

　　按照原有《行政处罚法》的规定，一般由发现违法行为的管辖机关进行行政处罚，且不得给予两次以上罚款。按照新修订的《行政处罚法》第二十五条第一款的规定“两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖”。因此，本案应由先发现的管辖机关进行处罚。执法实践中，留村乡政府综合执法队执法人员在日常检查中发现并立案，且违法行为发生地为留村乡政府所辖地，该乡综合执法队以乡人民政府名义进行执法，符合《行政处罚法》确定管辖权的相关规定，且执法主体适格。

　　4.2以文书格式规范，保证程序合法。从本案的案卷可以发现，执法人员从立案到结案，做到了程序合法规范，一方面体现了办案人员较好的执法素质和工作态度，另一方面由于规范使用了配套指引和《文书样式》，一定程度上确保了执法程序无瑕疵，说明严格按照文书样式执法组卷是保证程序合法的重要因素。总体来说，本案主要有以下三个特征：

　　一是有效避免了程序步骤违法。由于严格按照《文书样式》中各个执法程序对应的执法文书填写组卷，没有出现缺少或遗漏某一执法步骤的现象，也没有出现增加或更改必经步骤的问题。

　　二是有效避免了方式违法。执法人员在填写执法文书时，做到的认真、规范、细致，对文书中的各项内容要素均逐一填写，符合法律规定的方式，没有出现采用法律禁止方式或违反法定要求的情况。

　　三是有效避免了顺序违法。将程序指引与《文书样式》结合运用，执法主体按照法定顺序作出行政行为，既符合行为与处罚法定原则的实质，也符合法理依据和执法逻辑，没有出现程度错误或程序倒置等问题。。

　　4.3以严格落实三项制度，确保规范执法。执法人员在办案过程中严格落实行政执法三项制度的要求，做到了规范执法。

　　一是落实行政执法公示制度。按照《河北省行政执法公示办法》第二十三条第二款“行政许可、行政处罚决定信息应当自执法决定作出之日起七个工作日内公开”的规定，留村乡政府于2020年9月4日作出并送达了《行政处罚决定书》，并于6日后，即9月10日将行政处罚决定书在深泽县人民政府网站予以全文公开。同时，截取公开的网页部分归入执法案卷中。

　　二是落实执法全过程记录制度。本案采取“传统+现代”的取证方式，使认定的事实清楚、证据确实充分，让当事人心服口服而顺利结案。执法过程中，以“传统”方式取得书证和证人证言，多形式证据成链，案件证据确实充分；以“现代”音像记录的方式，重点留存了燃放现场及清理改正后的影像资料，并利用执法记录仪对执法全过程进行跟踪记录，以“执法过程现场录像证据”的形式归入卷中，明确标注了证明事项、当事人、拍摄时间地点、制作人及制作方式等，有效固定保存了证据，实现执法环节全程“画”追溯，提高了执法人员的办案质量和效率。

　　三是落实重大执法决定法制审核制度。按照《河北省重大行政执法决定法制审核办法》第十四条第一款“法制审核机构应当自收到执法承办机构送审材料之日起五个工作日内完成法制审核”的规定，本案法制审核机构严格落实重大行政执法决定法制审核制度，接到执法承办机构送审材料后，在一天之内完成了主体合法性、权责一致性、证据客观性、法律适格性、裁量适当性等11个方面的法制审核，有效避免了执法易错问题的出现，并由法制审核人员提出了“提交集体讨论”的建议。

　　4.4以注重处罚后续工作，实现纠正违法行为的目的。处罚与教育相结合原则作为行政处罚法的一项重要原则，体现了我国行政处罚的特色，表明了行政处罚不以单纯的行政处罚为最终目标，而是通过处罚这种手段，起到教育违法者和广大公民的目的，从而预防和制止违法行为。因此，对相对人的违法行为，行政机关不能把处罚作为履行监管职责的唯一手段，而要本着对社会负责的精神，通过各种教育手段和途径增强公民、法人或者其他组织的守法意识，预防和减少违法行为的发生。本案中，执法人员对张某燃放烟花爆竹的违法行为当场送达了“责令改正违法行为通知书”，对其改正后的情况进行了拍照记录，并在询问中对张某的违法行为进行了教育。特别是建立了后督查制度，在相对人执行处罚决定后，进行了现场后督查，将后督查报告立卷归档，达到了纠正违法行为的目的。

　　五、执法易错点及问题解析

　　本案虽然在规范执法方面具备了示范性，但在法律适用、调查取证等方面，不同程度存在着一些乡镇和街道综合执法的共性问题，同样具有较强的典型性。

　　5.1法律的适用。

　　5.1.1准确适用法律的问题。根据《立法法》确立的法律适用规则，上位法和下位法对同一事项均有规定时，当下位法的规定与上位法的规定不一致或相抵触的，应优先适用上位法的规定，即“上位法优于下位法”；当下位法的规定与上位法的规定不抵触时，可以直接适用下位法。通过3.1和3.2可以发现，对禁止燃放烟花爆竹这一事项，上位法和下位法都有规定，且下位法的规定与上位法的规定不抵触。鉴于下位法规定更具体、更具有可操作性，可以直接适用下位法，即《石家庄市大气污染防治条例(修订)》。

　　5.1.2准确适用行政处罚自由裁量权的问题。本案中，依据适用的法律法规，在认定违法行为时，并不需要涉及禁止时段和区域的天气污染情况。但依据《留村乡行政处罚事项自由裁量基准》第三条“非重污染天气应急响应期间，在禁止燃放时段和区域内燃放烟花爆竹，且数量较少的，处以500元以上1000元以下罚款”的规定，与罚款500元的处罚（从轻阶次）所对应的违法情形应至少包含两个因素：一是“非重污染天气响应期间”，二是“燃放数量较少”。因此，与上述违法情形对应的证据收集不能仅限于适用法律中，还要兼顾裁量基准中涉及的情形。本案执法过程中，由于在事实证据方面缺失了是否属于“重污染天气响应”的相关证据材料，造成了准确适用自由裁量权方面的瑕疵。

　　5.2证据的收集。

　　5.2.1现场检查笔录。由上文5.1.2可知，依据《留村乡行政处罚事项自由裁量基准》第三条的规定，应对是否为“重污染天气响应”予以证明或体现。在调查取证过程中，可以通过现场检查笔录对违法行为发生时的天气情况进行描述，必要时可对当天天气污染情况进行查询，并留存相关证据材料。但本案由于忽视了此项证据的收集，未在现场检查笔录中注明天气情况，导致了事实证据的缺失。

　　5.2.2询问笔录。本案询问笔录涉及的7个问题，只是简单询问了违法行为部分实施经过及燃放数量，更多的内容集中在燃放烟花爆竹的原因，对燃放时间、地点、完整经过、造成后果等方面则没有涉及，特别是在现场笔录无法确定违法行为实施人的情况下，询问笔录始终未体现“由谁燃放烟花爆竹”这一关键问题，也反映了执法人员询问的目标指向不明确。

　　5.3集体讨论记录。本案中，集体讨论记录方面的问题主要是案件承办人在介绍案情时，没有说明具体行政处罚建议。此外，参加集体讨论人员应明确表态是否“同意”行政处罚内容；且按照“办审定”三分离要求，法制审核机构负责人应负责介绍法制审核情况，属于列席集体讨论人员，不应参与定案表态；结论性意见除依据裁量基准作出行政处罚外，还应引述具体法律依据。