对河北省第十三届人民代表大会第二次会议第1452号建议的答复
日期: 2019-05-10 10:30:02 来源: 河北省司法厅
2019-05-10 河北省司法厅
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  宋美录代表:

  您提出的《关于通过立法形式使张家口经济开发区管委会享有县级行政执法主体资格的建议》收悉,现答复如下:

  您提出的建议非常重要,这个问题不仅仅是河北一个省的问题,而是全国范围内所有开发区面临且亟需解决的问题。

  一、我省开发区特点及问题

  改革开放四十年来,我省经济技术开发区有了突飞猛进的发展,其自身也逐步形成了一系列相对成型的管理体制和模式。但是在实践过程中出现了开发区管委会法律地位不明确、管理权限不到位、管理体制不完善等新情况和新问题。通过修订相关法律法规的方式,从根本上厘清开发区管理机构的法律地位,才能更好地促进经济开发区的可持续发展。解决这一问题对确立行政执法主体具有重要意义。然而,在立法方面,我国尚缺乏一部规范国家经济开发区的法律,从现有地方性法规来看,虽然对这方面的内容有所涉及,开发区所属部门的执法主体均是所在地政府的派出机构,且位价较低。在执法方面,有些开发区强调特事特办、先办后规范,在少数领域、少数环节或多或少地存在行政违法现象。一些地方对于行政诉讼被告、行政复议被申请人究竟是开发区管理机构还是设立开发区的地方人民政府这一基本问题认识不尽一致。我省省级经济开发区111个,体制类型是准政府的管理体制。开发区管委会作为所在地市级政府的派出机构来行使政府管理职能,主要是对企业进行协调、服务和监督。我省经济开发区有以下几个特点:一是领导重视。各开发区都是由党政主要领导担任开发区规划建设领导小组组长。二是职能定位逐步拓展。各经济开发区成立之初都把职能定位为以经济为主,围绕土地规划和开发利用、招商引资、投资项目审批、基础设施、公共设施建设和管理、企业服务、投融资等方面确定管委会职责,但以后逐步增加了管理职能。三是开发区管委会机构设置规格较高。大部分是由各市市委常委或县委主要领导兼任管委会书记。四是开发区管委会下属机构大部分设置为事业单位。开发区机构除少数行政机关外,大部分是事业单位,工作人员为事业编制。五是赋予开发区相应职权。六是开发区基本都设立了开发投资运营公司负责开发区的开发、建设、经营、管理和服务。有的开发投资公司还行使部分管理权,包括外资项目初审权、入区项目规划方案预审权、入区项目环保预审权、人才引进等。

  二、我省经济开发区管委会法律地位的立法现状和存在的问题

  由于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》没有关于开发区管委会的相关规定,所以开发区管委会尚不属于我国的行政机构序列。从司法实践看,开发区管委会的法律地位也备受质疑。最高法审判委员会通过《审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》明确指出:“开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权合同,应当认定无效。”这虽然没有完全否认开发区管委会的主体资格,但也对管委会的法律地位提出了质疑。虽然学术研究和现实中已习惯性地把管委会看作是一级“准政府”,但实际上开发区管委会在国家行政序列中定性不明,不是一级独立的行政机构,不具备相应的法律地位和权限。这导致开发区管委会出现了以下问题:一是开发区管委会职能权限不能完全到位。开发区管委会作为地方政府的派出机构,多数拥有所在地的市级经济管理权限,部分开发区管委会还具有社会管理职能。但在实际运行中,没有一部法律来明确其法律地位,使得上级政府职能部门对授予开发区管委会某些权力收放频频,而关键的权力不能下放给开发区,致使开发区在产业规划、土地征用、人才服务等方面受到所在地方其他有关部门和有关政策制约。二是开发区管委会职能定位不准。一些开发区管委会在“三定”规定中增加了“领导管理开发区和托管区的经济发展、社会公共事务、社会保障、资源管理、安全生产、计划生育、国土管理、环境保护、行政执法等工作”等社会事务管理职能,这与设立开发区的初衷不相吻合。三是开发区管委会职权的调整尚待规范。由于开发区管委会法律定位不明确,管理体制和运行机制缺乏法律依据,一些地方的政府职能部门要求开发区对口设置机构或加挂相应部门牌子,这与管委会“小政府、大社会”的运行机制不相适应,也弱化了开发区作为特殊经济区改革示范效应。四是行政诉讼和执法主体资格认定模糊。1992年10月30日河北省第七届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《河北省经济技术开发区条例》,但没有明确开发区管委会的行政执法主体资格,不具备强有力的行政执法体系,使管委会无法在减少行政审批、提高办事效率、保护企业合法权益等方面发挥其应有的作用。五是开发区管委会不是一级政府。地方政府的设立是由组织法规定的。《地方组织法》第一条规定:“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”其中并未提及开发区管委会,故开发区管委会不是一级政府。六是开发区管委会不是法律、法规授权的组织。在我国行政法律体系中,法律、法规授权的组织是指具有法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家行政机关的组织。无论从开发区管委会的实践现状,还是从出台的开发区条例来看,都改变不了其作为一个具有政府机关属性组织的存在。七是开发区管委会不属于派出机构。所谓派出机构是指政府中的职能部门根据工作需要可以在一定区域内设立工作机构,代表该职能部门从事一定范围内的某些行政事项的管理工作。由此可见,派出机构是由政府的职能部门设置的,而不是由地方政府设置的,将开发区管委会界定为“人民政府的派出机构”是不符合法理要求的。

  三、解决问题途径

  确立开发区管委会行政主体资格需要通过国家层面的立法来解决。要真正解决开发区管委会在法律层面上的相关问题,确立开发区管委会的行政法定位,就必须加快立法步伐,明确开发区管委会的机构性质、管理职能和管理权限。通过制定与完善相关法律法规,实现以政策主导为主向以法律保障为主的转变,从而为开发区的持续、快速和稳定发展提供有效的法律保障。可以从以下三个方面来解决:

  一是修改《地方组织法》或进行行政区划调整。我国现行的《地方组织法》中没有关于开发区管委会的相关规定,要通过修改该法律,将开发区管委会明确为所在市政府的派出机关,纳入国家行政组织序列。同时,修改该法关于派出机关的规定,明确设区市经国务院批准,可在一定区域内设立市政府的派出机关,代表市政府管理相关事务。在法律中明确规定开发区的组织管理体系,主要管理职能、基本管理权限以及发展政策等,从而确保开发区组织管理的有效性、权威性以及开发区发展的稳定性和连续性。

  二是制定《开发区法》。虽然各开发区在管理模式等方面存在着较大的差异,但是开发区管理机构的基本职责、行政主体资格等基础问题是有统一性的。这为制定一部统一的法律奠定了基础。我们会适时报请司法部,建议以国务院的名义出台《国家级开发区管理条例》,以行政法规的形式规定开发区管委会的地位及管理权限,报全国人大常委会备案,待条件成熟时再通过全国人大立法制定《开发区法》。

  三是修订地方性法规、规章。我省已制定《河北省经济技术开发区条例》,在没有上位法支撑的情况下,发挥了不可替代的作用,但是随着开发区不断发展壮大,现行的条例已不能适应开发区快速发展的需要,需要修改完善。因此,对开发区进行立法,将开发区管委会的法律地位以法律形式固定下来,不仅涉及开发区本身法律制度,更是我国地方行政组织法律体系的重要内容。

  您对以上办理情况有何意见,请填写《代表建议政协提案办理情况征询意见表》(附后)并反馈我们。

  河北省司法厅

  2019年4月30日

责任编辑:河北省司法厅
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